关于光伏发电项目用地，有一定特殊性，特别是光伏方阵用地，一般会架空布设，一般不会改变原土地用途，特别适合复合用地，比如农光互补、渔光互补、林光互补，或者在建筑物顶部架设等。对于光伏发电用地一般不宜简单按照建设用地管理，特别是对农光互补、渔光互补、林光互补项目，往往是复合用地，既不改变原有用途，还可以提高土地复合利用率和产出效率。因此，应当合理明确光伏用地政策。

　　国家层面关于光伏用地政策散见在相关文件中，光伏用地政策碎片化，逻辑上也值得商榷，特别是对复合用地规定不够明确，一些地方出现农光互补、渔光互补项目大棚顶光伏板的问题。本文梳理了光伏发电相关用地政策规定，集成了光伏发电项目用地政策适用和解决方案。

　　关于光伏发电项目用地，有一定特殊性，特别是光伏方阵用地，一般会架空布设，一般不会改变原土地用途，特别适合复合用地，比如农光互补、渔光互补、林光互补，或者在建筑物顶部架设等。对于光伏发电用地一般不宜简单按照建设用地管理，特别是对农光互补、渔光互补、林光互补项目，往往是复合用地，既不改变原有用途，还可以提高土地复合利用率和产出效率。一起来看看有关光伏发电项目用地政策的相关规定与适用。

　　1.《国土资源部等部委关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（点击链接）明确：

　　属于水资源循环利用与节水、新能源发电运营维护、环境保护及污染治理中的排水、供电及污水、废物收集、贮存、利用、处理以及通信设施的项目，可按公用设施用途落实用地；

　　采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

　　2.《国土资源部国务院扶贫办国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）（点开链接阅读，2017年9月25日印发，有效期5年）明确：

　　除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规[2015]5号文件规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规[2015]11号文）要求，合理利用土地。

　　积极保障光伏扶贫项目用地。对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

　　规范光伏复合项目用地管理。对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面，破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。

　　对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

　　3.自然资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（点开链接查看）再次确认：

　　依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）的规定，光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。依据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）的规定，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。其中，农用地、未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。

　　4.《国务院办公厅转发国家发展改革委国家能源局关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》（国办函〔2022〕39号）（点开链接查看）明确：

　　加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设。加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系，在土地预审、规划选址、环境保护等方面加强协调指导，提高审批效率。

　　促进新能源开发利用与乡村振兴融合发展。鼓励地方政府加大力度支持农民利用自有建筑屋顶建设户用光伏，积极推进乡村分散式风电开发。统筹农村能源革命与农村集体经济发展，培育农村能源合作社等新型市场主体，鼓励村集体依法利用存量集体土地通过作价入股、收益共享等机制，参与新能源项目开发。

　　完善新能源项目用地管制规则。建立自然资源、生态环境、能源主管部门等相关单位的协同机制。在符合国土空间规划和用途管制要求基础上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建设大型风光电基地。将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，严格落实生态环境分区管控要求，统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草。地方政府要严格依法征收土地使用税费，不得超出法律规定征收费用。

　　提高国土空间资源利用效率。新建新能源项目要严格执行土地使用标准，不得突破标准控制，鼓励推广应用节地技术和节地模式，用地节约集约化程度必须达到国内同行业先进水平。优化调整近岸风电场布局，鼓励发展深远海风电项目；规范设置登陆电缆管廊，最大程度减少对岸线的占用和影响。鼓励“风光渔”融合发展，切实提高风电、光伏发电项目海域资源利用效率。

　　5.《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》（国发〔2021〕25号）明确：

　　加强乡村清洁能源建设。提高电能在农村能源消费中的比重。因地制宜推动农村地区光伏、风电发展，推进农村生物质能源多元化利用，加快构建以可再生能源为基础的农村清洁能源利用体系。

　　6.《国务院关于印发“十四五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2021〕27号）明确：

　　规划建设便利高效、适度超前的充换电网络，重点推进交通枢纽场站、停车设施、公路服务区等区域充电设施设备建设，鼓励在交通枢纽场站以及公路、铁路等沿线合理布局光伏发电及储能设施。

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　　除国家层面政策外，一些省份也出台了各自的细化政策，比如：山西：光伏发电项目用地支持保障政策（点开链接查看），山东、河北等地则陆续叫停新上“农光互补”项目。

　　从上述政策规定看，光伏发电项目用地政策碎片化，也有一些逻辑上值得商榷的地方，比如光伏方阵用地占用未利用地按原用途管理、占用农用地则必须办理农转用审批后按建设用地管理，可明明用了咋继续是未利用地呢？占未利用地不变用途可为啥占农用地就必须转用呢？...还有对复合用地规定不够明确，一些地方出现农光互补、渔光互补项目大棚顶光伏板的问题。anyway，集成上述政策规定，光伏发电项目用地可以分类解决：

　　一般光伏发电项目应当尽量选址布局在沙漠、戈壁、荒漠、荒山、荒坡、荒滩、荒草地等未利用地上建设；

　　深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合（“农光互补”、“林光互补”、“渔光互补”）项目，除可选址在上述未利用地外，可以在永久基本农田以外的农用地上选址建设。

　　光伏发电项目使用未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，如光伏方阵用地等，可按原地类认定，可以协议租赁、出让或合作、作价入股等方式使用国有或集体未利用地，不用办理建设用地审批和使用手续，其他永久性建设用地部分，应当依法办理建设用地审批和使用手续。

　　深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合（“农光互补”、“林光互补”、“渔光互补”）项目，其中的光伏方阵等使用永久基本农田以外的其他农用地的，可继续按农用地使用和管理，但不得硬化地面和破坏耕作层等，场内道路按农村道路管理，具体使用方式由光伏发电项目方与原用地方协商确定；光伏方阵以外的变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础等用地，按建设用地管理，应依法办理建设用地审批和使用手续。（山东、河北已叫停光伏复合项目）

　　注：关于光伏复合项目，一般包括农光互补、渔光互补、林光互补项目等，应当符合省级能源局、自然资源部门商同级有关部门制订的本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）和认定标准。