在国家推动落实双碳战略实施和能源结构调整的大背景下，可再 生能源行业正在发生革命性的变化，煤电项目的装机规模占比将逐渐降低，风电、光伏等利用清洁能源发电的项目已经迎来高速发展的新时期。 风电、光伏项目建设流程涉及前期立项备案、可行性研究、规划用地、建设许可、并网等重要环节。 其中，由于风电、光伏项目用地占地规模大、建设流程长、华体会体育法规政策要求繁多，致使风电、光伏项目在土地依法合规使用方面的问题尤为突出。

　　根据《第三次全国国土调查工作分类》，本文所称林地、草地均属于农用地，故风电光伏项目拟使用林地、草地的，亦须严格遵守占用一般农用地应注意的各项合规要点。但相较于一般农用地，我国对于使用林地、草地的风电光伏项目提出了更高的用地合规要求。鉴于此，本篇归纳总结了涉及林地、草地的风电光伏项目在用地时需要关注的特殊合规要点以及合规风险，以望对风电光伏项目的依法合规开发、建设有所助益。

　　我国依照《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）、《第三次全国国土调查工作分类》等规定认定土地地类【1】。《第三次全国国土调查工作分类》（以下简称三调工作分类）以GB/T 21010-2017为基础，对部分地类进行了细化和归并。

　　针对林地，三调工作分类中明确，“林地”包括“乔木林地”“竹林地”“灌木林地”“其他林地”共四个二级地类。根据三调工作分类“表A.4”，上述二级地类均为农用地。关于《土地利用现状分类》规定的属于林地的其他二级地类，根据《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》第二条规定，“三调”为森林沼泽、灌丛沼泽、红树林等湿地地类的，按照湿地管理，不按照林地管理。故林地，指“乔木林地”“竹林地”“灌木林地”“其他林地”共四个二级地类，且均为农用地。

　　针对草地，三调工作分类中明确，“草地”包括“天然牧草地”“人工牧草地”“其他草地”共三个二级地类。根据三调工作分类“表A.4”，前两个二级地类属于农用地，“其他草地”属于未利用地【2】。本文下称草地，仅指属于农用地的“天然牧草地”“人工牧草地”共两个二级地类。

　　林地、草地是我国国土资源中重要的组成部分，是国家重要的自然资源和战略资源，是野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础。鉴于其重要的生态功能以及环境较敏感与脆弱等特殊性，为合理利用林地、草地，正确处理好项目开发与资源保护的关系，我国制定《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）、《建设项目使用林地审核审批管理办法》《中华人民共和国草原法》【3】（以下简称《草原法》）、《草原征占用审核审批管理规范》等法律法规规范利用林地、草地的经营管理活动。同时，国家亦出台相关政策文件以规制风电、光伏项目使用林地、草地的行为。

　　国家贯彻“以保护为主、开发为辅”的方针，对建设工程项目（包括风电场项目和光伏发电站工程项目）提出应当少占或不占用林地、草地的原则性要求。针对林地的使用，《森林法》《建设项目使用林地审核审批管理办法》《电力工程项目建设用地指标（风电场）》《光伏发电站工程项目用地控制指标》中均明确“应当不占或者少占林地”的要求。针对草地的使用，《草原法》《草原征占用审核审批管理规范》规定，“矿藏开采、工程建设和修建工程设施应当不占或者少占草原。”

　　2. 严格保护生态功能重要、生态脆弱敏感区域以及特殊保护区域的林地、草地

　　鉴于林地、草地与生态、畜牧业的紧密联系，为严格执行生态保护红线管理、严格实行基本草原保护制度等有关规定，我国禁止或限制风电、光伏项目使用部分类型的林地、草地。

　　其中，针对林地的使用，《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号，以下简称“17号文”）第二条要求，“严格保护生态功能重要、生态脆弱敏感区域的林地”，同时规定了风电场建设使用林地禁建区域以及风电场建设使用林地限制范围。《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”）第一条第（二）款则规定了光伏发电项目禁止使用的林地类型。针对草地的使用，《草原征占用审核审批管理规范》第五条规定，“严格执行生态保护红线管理有关规定，原则上不得占用生态保护红线】内的草原。除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原【5】”。

　　《电力工程项目建设用地指标（风电场）》对风电项目用地进行了原则性规定，按照功能分区将风电项目用地分为风电机组及机组变电站用地、集电线路用地、升压变电站及运行管理中心用地、交通工程用地，并对各类项目用地管理方式作出了规定。

　　与此同时，12号文第二条规定，光伏发电项目用地包括光伏方阵用地（含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地）和配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地，具体依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》的分类），根据用地性质实行分类管理。不同的功能分区占用林地、草地的，管理要求存在不同。同时，项目施工和地质勘查等涉及需要临时占用林地、草地的，需遵守临时用地管理要求。【6】

　　为了严格保护林地、草地，加强林草地占用的事前审查以及事后管理，我国建立了建设项目占用林地、草地使用许可制度。因此，针对使用林地、草地的风电、光伏项目，除了应办理上篇提到的一般农用地审批手续之外，还需由林草主管部门审批项目用林用草。

　　在开展项目选址及规划工作时，为了保障项目的顺利推进，应根据国家以及地方相关法律法规政策文件，确定合法的适建区域、建设模式：不得在明令禁止的区域拟建设风电、光伏项目；应符合所在地县级林地保护利用规划【7】、草原保护建设利用规划【8】；针对各功能分区，国家或地方政策文件等有要求特定建设模式的，项目单位也应严格遵守。具体要求如下：

　　针对风电场施工和检修道路，17号文第四条特别规定，应尽可能利用现有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路。同时，项目单位不应选择17号文以及地方文件明确的风电场建设使用林地禁建区域以及限制范围作为风电项目用地。比如17号文第二条规定的“自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带”以及第三条规定的“天然乔木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地”。

　　项目单位也应对项目所在地的相关发文予以关注。比如项目拟在内蒙古地区建设，则应遵守其发布的《关于支持和规范风电光伏发电项目用地有关事项的通知》中明确的“全区各地新建风电场项目禁止占用天然林、乔木林地”。

　　风电项目拟占用草地的，根据《草原征占用审核审批管理规范》第五条规定，原则上不得占用生态保护红线内的草地以及基本草原。

　　拟在林、草地上建设光伏项目的，根据12号文第一条第（二）款规定，一律不得占用基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，应遵守地方林草主管部门确定项目的适建区域、建设模式，比如草光互补模式。

　　建设项目（包括风电、光伏项目）拟使用林地或草地的，在动工前，除了应依照《风电、光伏项目用地合规风险识别（一）：一般农用地》 第二部分“风电光伏项目农用地使用合规要点”办理各类审批许可手续，包括农用地转用手续、取得项目选址意见书及用地预审意见、取得建设用地规划许可外，还应办理林地、草地相应许可手续、预交相应费用。 具体许可手续及费用如下：

　　1. 项目用地涉及林地的，需要办理林地使用许可手续、预支付森林植被恢复费、林木采伐许可证（如需）

　　《森林法》第三十七条规定，“……确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费征收使用管理办法由国务院财政部门会同林业主管部门制定。”《森林法实施条例》第十六条第（一）款规定，“用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”

　　故用地单位需在建设用地申请之前，根据《国家林业和草原局公告2023年第10号—林草行业行政许可事项实施规范》“8.建设项目使用林地及在森林和野生动物类型国家级自然保护区建设审批”中文件要求，向林地所在地的林业主管部门【9】提出用地申请许可，向税务部门支付森林植被恢复费【10】后，领取使用林地审核同意书【11】。

　　风电、光伏项目拟临时使用林地的，根据《森林法》第三十八条规定，“需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准”。具体的审批权限，根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第六条的规定，“由县级以上地方人民政府林业主管部门按照省、自治区、直辖市有关规定办理。其中，重点国有林区内的建设项目，由省级林业主管部门审批。”同时，根据国家林业和草原局公告（2023年第13号），临时使用林地不再收取森林植被恢复费。

　　另外，依照项目规划，项目可能还涉及需要采伐林地上的林木。如需采伐，根据《中华人民共和国森林法》第五十六条，项目单位应依法申请采伐许可证。

　　2. 项目用地涉及草地的，需要办理草地使用许可手续、预支付草原植被恢复费

　　《中华人民共和国草原法》第三十八条规定，“……确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”《草原征占用审核审批管理规范》第六条对上述规定进行了细化，使用草原超过七十公顷的，由国家林业和草原局审核；使用草原七十公顷及其以下的，由省级林业和草原主管部门审核。实践中，存在国家林业和草原局委托省级林业和草原主管部门审核的情况。【12】

　　需要临时占用草原的，《中华人民共和国草原法》第四十条规定，“应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意……”。具体审批权限，由《草原征占用审核审批管理规范》第七条规定：“工程建设、勘查、旅游等确需临时占用草原的，由县级以上地方林业和草原主管部门依据所在省、自治区、直辖市确定的权限分级审批。”

　　故拟占用或临时占用草地的项目单位需根据《国家林业和草原局公告2023年第10号—林草行业行政许可事项实施规范》“9.建设项目使用草原审批”中文件规定，向具有审核审批权限的林业和草原主管部门提出草原占用或临时申请，以获得草原征用使用审核同意书。

　　另外，根据《财政部 国家发展改革委关于同意收取草原植被恢复费有关问题的通知》（财综〔2010〕29号）、《财政部关于将森林植被恢复费、草原植被恢复费划转税务部门征收的通知》及《草原征占用审核审批管理规范》第十六条的规定，占用或临时占用草地的项目单位均需向税务部门预支付草原植被恢复费。

　　无论是风电还是光伏发电项目，在施工运营阶段，对林草地的使用存在一些共性要求：

　　其一，需要采伐林木的，根据《森林法》《森林法实施条例》的规定，均应按照采伐许可证的规定以及林木采伐技术规程进行采伐。

　　其二，施工过程中涉及林草地使用面积、位置等变更的，均需要依法向原审核审批机关提出变更申请：《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十九条，《草原征占用审核审批管理规范》第十八条规定均提出“向原审核审批机关申请办理变更手续”的要求。

　　其三，针对经批准的临时占用林草地的使用，《森林法实施条例》第十七条第二款规定，“……不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。”《中华人民共和国草原法》第四十条第二款规定，“ ……不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。”故，项目单位不得在临时占用的林地、草地上修筑永久性建（构）筑物，且需关注占用期限。占用期满后，项目单位应办理用地期限续期或对林草地进行恢复。临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。【13】

　　另外，基于风电、光伏项目的差异，对上述类型项目使用林草地，各类型项目亦存在一些个性化的施工运营要求：

　　风电场项目使用林地的，不得野蛮施工破坏林地、林木。【14】在新建配套道路时，根据17号文第四条规定，需“严格控制道路宽度，提高标准，合理建设排水沟、过水涵洞、挡土墙等设施；严格按照设计规范施工，禁止强推强挖式放坡施工，防止废弃砂石任意放置和随意滚落，同步实施水土保持和恢复林业生产条件的措施”。

　　根据12号文第二条第（一）款规定，光伏方阵用地占用林草地，应“尽量避免对生态和农业生产造成影响”，“不得改变地表形态”。光伏方阵用地涉及使用林地的，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。

　　上文提到，在项目施工使用林草地之前，应依法确认合适的用地区域和建设模式，并结合项目类型和建设模式，依法取得相应审批手续。在取得相应审批手续后，合法合规使用林草地。实践中常见的未批先占、少批多占、以租代征、不当使用的行为均会触发合规风险。前三者系针对实际使用的全部（或部分）林草地，存在未经过相应审批的不当行为，包括使用禁止使用的林草地、未审批或超审批范围使用林草地等行为；后者系未按照法律法规规定合理使用的不当行为，包括野蛮施工、在临时用地上修建永久性建筑物、临时占用林草地使用期后不恢复等行为。

　　上述不当行为，根据《土地管理法》《森林法》《草原法》《生态环境损害赔偿管理规定》等法律法规的规定，均可能导致项目存在被拆除或（和）处罚款的行政责任风险或引发民事风险。除此之外，造成生态环境损害的，项目单位及负责人不仅可能需承担生态环境损害的赔偿责任，甚至还可能被追究刑事责任。【15】故项目单位应切实履行国家以及项目所在地法律法规、政策文件的各项要求（包括但不限于针对林草地使用的各项要求），以防发生合规风险，导致项目受阻或使公司以及负责人遭受不利。

　　项目单位在拟开展风电、光伏项目时，首先应充分了解项目建设地的国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求，厘清管理中的用地性质以及调查的现状地类【16】，确保项目选址的真实性、合理性、合法性【17】。

　　其次，《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审査报批地类认定的通知》明确，“建设项目用地审查报批的地类要以‘三调’为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准”。考虑到用地项目勘测定界、组卷报批等工作需要一定时间，期间可能发生土地性质等因素的变化，因此应时刻关注地方年度国土变更调查工作，及时与相关部门沟通对土地性质认定以及管理方式的标准，精准确定选址地块用地性质，做好场址与交通、电网和其他相关设施等协调工作以及选址合规优化工作，避免项目推进产生障碍。最终确定合法合规的用地区域以及项目建设模式。

　　近年来，国家层面针对风电、光伏发电项目的用地政策随着产业的发展不断完善、优化，地方层面的文件也随之更新。各地对于手续的要求可能存在不同。因此，项目单位在确定项目用地区域与建设模式后，应全面梳理国家与地方层面相关用地法律法规、政策文件要求以及监管公告，明确应办手续以及顺序流程，做到心中有数。同时，厘清项目所在地的行政、司法案例中存在的违规问题，坚决杜绝类似问题发生。

　　施工过程中，项目单位应同施工单位共同遵守国家与地方层面用地的相关规定，确保项目顺利建成并正常运行。若项目建设发生变更或发现项目违规占用林地，要及时与相关主管机关沟通，对已审批事项或自身行为作相应调整，视情补办相关手续，确保用地合法合规。

　　【1】详见自然资源部于2023年9月26日在其官方公众号发表的《“地类认定”问题看这里》文章中，关于“地类是怎么划分的？认定的标准是哪些？”问题的答复。

　　【2】广西壮族自治区自然资源厅2023年5月5日亦在其官网答复，“……其他草地（0404）属于未利用地。”需要注意的是，国家林业和草原局于2023年9月12日于官网“互动留言”中答复：“占用其他草地需要办理草原征占用审核审批手续。”因此，其他草地虽属于未利用地，但仍需办理草原征占用审核审批手续。

　　【3】国家林业和草原局于2023年9月12日于官网“互动留言”中答复：《土地利用现状分类》中的天然牧草地、人工牧草地、其他草地等所有草地，都属于《草原法》规定的草原，适用《草原法》管理。

　　【4】《中央办公厅、国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》规定，“生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。”

　　【5】《中华人民共和国草原法》第四十二条明确了应当被划为基本草原的草原类型。

　　【6】依据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》。例如，17号文第四条规定，风电场的临时用地包括吊装平台、施工道路、弃渣场、集电线】《建设项目使用林地审核审批管理办法》第三条。

　　【10】《财政部关于将森林植被恢复费、草原植被恢复费划转税务部门征收的通知》（财税〔2022〕50号）。

　　【11】《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号）第十四条。

　　【15】实践中案例如某光伏发电公司擅自占用毁坏林地行政非诉执行检察监督案、违法占用350余亩林地建光伏电站-大理州首例生态环境损害赔偿案、（2020）吉0581刑初366号等。

　　【16】自然资源部于2023年9月27日在其官方公众号发表的《管理中的用地性质如何与调查的现状地类做好衔接（一）》文章中，曾对“建设用地报批时，对其中已依法取得建设用地审批手续但现状地类仍是耕地、其他农用地或未利用地的部分地块，是否需要再次办理审批手续，并重新落实耕地占补平衡？”问题作出答复。因此，实践中，存在调查的现状地类与管理中的用地性质不一致的情况。

　　【17】《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审査报批地类认定的通知》第一条。